Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Иванов Виталий Вячеславович

Закладки
Размер шрифта
A   A+   A++
Cкачать
Читать
Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах (Иванов Виталий)

От автора

Вы держите в руках книгу, рассказывающую о централизации российского государства в 2000 – 2008 гг., о том, как в те годы изменились отношения между Центром и регионами. Она написана, что называется, на стыке юриспруденции, политологии и истории, поэтому анализ правового материала сочетается с изложением политического контекста и, главное, пересказом официальных программных установок и фактических мотивов, целей руководства страны. Я стремился не просто разобрать принятые в последние годы нормативные правовые акты на предмет их конституционности и пр., но и объяснить, как в них отливалась политическая воля.

История реформ 2000 – 2008 гг. рассказана в четырех главах в соответствии с их предметно-хронологическим разделением на:

1) реформы, проведенные в 2000 – 2002 гг.;

2) первую большую федеративную реформу («реформа Козака»), призванную четко разграничить компетенцию между уровнями власти (2003 – 2007 гг.);

3) кампанию по укрупнению регионов (стартовала в 2003 г., приостановлена в 2007-м);

4) вторую большую федеративную реформу («путинскую реформу»), изменившую порядок наделения полномочиями глав регионов и исправившую ряд недостатков первой (стартовала в 2004 г.). Разбору практических вопросов предшествуют подробные теоретические и исторические экскурсы.

Сразу хочу предупредить, что некоторые темы я сознательно обошел либо затронул лишь обзорно или точечно.

Во-первых, проблему чеченского урегулирования. Она, несомненно, требует отдельного специального исследования.

Во-вторых, вопросы межбюджетных отношений, распределения налогов и поступлений от них, регулировании природопользования, а также социальной политики. Я прекрасно отдаю себе отчет в их важности, но, поскольку не являюсь специалистом в соответствующих областях, предпочел подробно не высказываться. В-третьих, большую муниципальную реформу, которая начата еще в 2003 г. после принятия соответствующего Закона, но окончательно должна быть запущена только с 1 января 2009 г. О местном самоуправлении и его судьбе в России тоже нужно писать отдельную книгу.

Первое издание этой книги (под названием «Путин и регионы. Централизация России») увидело свет в 2006 г. К сожалению, в нем был допущен ряд неточностей при изложении исторических фактов и интерпретации нормативных правовых актов. В настоящем издании они исправлены. [1]

Введение

В 2000-е гг. в России под руководством Владимира Путина была проведена серия реформ, направленных на построение (достройку) системы централизованного федерализма. Чтобы понять смысл этих реформ и суть их результатов (пока еще промежуточных), необходимо, как представляется, принять три данности. Во-первых, подлинное, очищенное от идеологизированных и конъюнктурных наслоений значение понятия «федерализм». Во-вторых, противоречивость процессов, происходивших в сфере государственного строительства в 1990-е гг. В-третьих, предопределенность, неизбежность и необратимость централизаторского курса последних восьми лет.

1

Федерализм есть комплекс государственно – правовых институтов, образующих две параллельные системы государственной власти, две системы права и, следовательно, две параллельные юрисдикции, а также набор обосновывающих и обеспечивающих такое «раздвоение», «расщепление» государственной власти научных теорий, идеологических и пропагандистских концептов. Федеративное устройство предполагает наличие федеральной (центральной) власти и власти субфедеральной (региональной), привлечение субъектов федерации к делам федерации и, соответственно, участие федерального центра в решении вопросов регионального значения. Иными словами, как в геометрии Лобачевского, параллели пересекаются. Так, согласно Конституции России оборона страны отнесена к исключительному федеральному ведению, однако указ Президента о введении военного положения подлежит обязательному утверждению Советом Федерации, в котором заседают парламентарии, избранные или назначенные властями регионов (п. «м» ст. 71, ч. 2. ст. 87, п. «б» ч. 1 ст. 102). Наша Федерация передает на региональный уровень часть поступлений от федеральных налогов и т. д.

Безусловно, модели федерализма могут быть очень и очень разными, в том числе централизованными и децентрализованными. Чем выше степень централизации, тем меньше самостоятельности у регионов. Можно сравнить для примера модели государственного устройства США и Индии. Конституция США фиксирует компетенцию федеральной власти и запреты штатам в принципе совершать те или иные действия или совершать их без согласия Конгресса. Индийская Конституция перечисляет предметы ведения, по которым законодательствуют штаты, однако тут же устанавливает, что в отдельных случаях по ним может законодательствовать и Федерация. Более того, именно за федеральным парламентом закреплено право принимать законы по предметам ведения, не упомянутым в перечнях предметов ведения штатов и предметов совместного ведения. Таким образом, в США остаточная компетенция принадлежит штатам, а в Индии – Федерации. Исполнительная власть в американских штатах осуществляется избираемыми населением губернаторами (в Миссисипи губернатор избирается выборщиками). В Индии губернаторы назначаются президентом страны, но при этом они обязаны работать совместно с правительствами штатов, главами которых становятся представители партий, победивших на региональных парламентских выборах. Федеральная власть в Индии может принять закон о создании или ликвидации штата без учета мнения его населения, в США такое невозможно и т. д. Обе модели – федеративные.

Часто проводимая в современной научной и учебной литературе, а также СМИ идея неразрывной связи федерализма с демократией как в историческом (античном) понимании слова «демократия», так и в современном совершенно несостоятельна. В одних государствах в те или иные периоды федеративное устройство способствовало развитию демократических институтов и практик, в других нет. Даже наоборот [2] . Достаточно вспомнить порядки в южных штатах США в 1870 – 1960-х гг. или «касикизм» в латиноамериканских федерациях XIX—XX вв. И в том и в другом случае в регионах федерализм способствовал формированию и функционированию консервативных антидемократических режимов, обособленных от центральной власти.

По сути, чтобы сказать федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт формального наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И все. Остальное надуманно – зачастую даже не из приверженности неким теоретическим воззрениям или идеологическим догмам, а всего лишь в целях практической политики, пропаганды и pr.

2

При крушении СССР в 1990 – 1991 гг. Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика – РСФСР) была обречена на деструктивную децентрализацию. Распад советской федерации не мог не отразиться на ее главном субъекте, который сам был устроен полуфедеративно.

Децентрализация прямо поощрялась руководством СССР и КПСС, пытавшимся опираться на власти российских автономий в борьбе с Борисом Ельциным и его союзниками из числа «демократов». Именно этой цели в первую очередь служили принятые в апреле 1990 г. законы СССР, уравнявшие автономные советские социалистические республики (АССР) в правах с союзными (ССР), в состав которых они входили. Получилось, что РСФСР уравняли с ее собственными субъектами. [3]

В Конституции РСФСР не использовалось понятие «субъект федерации», но из нее тем не менее ясно следовало, что АССР являются субъектами федерации, а российские края, области [4] , города республиканского подчинения, автономные области и автономные округа – нет, что они лишь территориальные единицы РСФСР. Другими словами, РСФСР по факту была полуфедерацией.

В 1990 г. в состав РСФСР входили 16 национальных АССР – Башкирская, Бурятская, Дагестанская, Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Карельская, Коми, Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская, Татарская, Тувинская, Удмуртская, Чечено-Ингушская, Чувашская и Якутская.

Copyrights and trademarks for the book, and other promotional materials are the property of their respective owners. Use of these materials are allowed under the fair use clause of the Copyright Law.