Введение

Предлагаемая нашему читателю работа является результатом проведенного Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования исследования междисциплинарной проблемы, находящейся на стыке правовой и политической наук. Речь идет о создании достаточно жестких нормативных форм задания содержания и управления практической реализацией государственных политик в России и одном из путей их совершенствования. Правовое пространство при этом представляется не только как пространство форм воплощения, но и как пространство источников и оснований государственных политик как управленческих практик. Кроме правовых, в пространстве государственных политик действуют еще практические и традиционные или политические источники и основания. Итак, вопрос поставлен о нормативно-правовых и нормативно-политических источниках и основаниях государственных политик. Очевидно, что оба этих класса источников и оснований тесно связаны один с другим, а также, что в российской практике говорить об упорядоченности, прозрачности и общественной согласованности государственных политик пока затруднительно.

Структура исследования, таким образом, состоит из постановки задачи, выбора методов исследования, анализа задающих государственные политики форм, выявления объективно существующих взаимосвязей политических и правовых форм задания государственных политик и отдельных правовых, политических и управленческих решений в современных российских условиях. В итоге предлагаются правовые решения, направленные на конституирование обновленной системы формирования и реализации государственных политик в Российской Федерации.

Авторы выражают благодарность за предоставленные материалы и помощь в процессе работы над монографией Е.С. Сазоновой и Н.А. Хаванскому.

Авторы будут признательны за замечания и предложения, в том числе и дискуссионного характера. Их следует направлять по адресу:

107078 Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Генеральному директору С.С. Сулакшину. Тел./факс: (495) 981 57 03 (04).

Е-mail: frpc@cea.ru.

Интернет-портал: <www.rasrand.ru>.

Глава 1. Теория и методология формирования и реализации государственных политик

1.1. Государственная политика как управленческая категория

В работе, цель которой – исследование вопросов источников и оснований государственной политики и задания ее в соответствующих программно-доктринальных документах, следует уточнить, что, собственно, в данном случае понимается под «политикой». Определений политики существует огромное число в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что без уточнения обстоятельств рассмотрения, функционального или целевого контекстов задачи невозможно дать ее однозначного универсального определения [1] .

Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными, межгрупповыми отношениями, причем деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д. Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно данной задачи.

Под государственной политикой в нашей работе понимается совокупность ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы государственного управления этим процессом.

Уточним, что государственная политика должна конструироваться для ее последующей реализации, а вовсе не констатироваться постфактум, по итогам анализа отдельных состоявшихся действий и решений, как это часто понимается в традиционной политологии. Разница заключается в активности и целенаправленности действия, и она такая же, как между созерцанием уходящего и активным созиданием будущего. Авторская позиция, конечно, относится ко второму выбору в этой альтернативе.

Заметим, что «совокупность» целей и мер – это еще далеко не процесс их реализации. Но столь же очевидно и то, что, если кто-то захочет проводить в отдельной сфере некую политику в ключе нашего определения, то он, не имея указанной совокупности, на практике проводить на системной основе политику не сможет. «Политика» в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга) в любом случае должна существовать.

Из указанной дефиниции вытекает необходимость прежде всего наметить цели, для чего необходим ценностный выбор и его некоторая стабильность. Требуются установление субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося инструментария государственного управления и его дефицита, а также достаточности нормативного регулирования указанных вопросов. Все это имеет отношение к системе государственного управления. Отталкиваясь от заявленных ценностей нужно определение реального исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, а также порядка перехода (переходной траектории). Нужно определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени, а также политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов в установленных процедурах (Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти).

И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), внутренне непротиворечивый и кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана топология государственной политики как предмета проектирования. В программно-доктринальных документах все указанные на рис. 1 элементы должны быть в явном виде определены.

Рис. 1. Топология государственной политики, как управленческой практики

В предложенной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) государственной политики. Возражая против исключительно институционального целеполагания (реформа ради реформы) и устанавливая ценностное начало, только так мы и получаем возможность идентифицировать проблемы. Причем под последними понимаются препятствия, не позволяющие достичь заявленных целей. Проблемная идентификация, таким образом, может быть проведена только на втором этапе, лишь после определения ценностного поля.

Управление требует определенности в части субъектов и объектов управления, управленческих инструментов и ресурсов. Под инструментами понимаются прежде всего нормативно-правовые основания государственных управленческих действий, под ресурсами – административные, природные, материальные, финансовые, информационные, человеческие и иные ресурсы, правомочия и политические возможности.

В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных документов – программная составляющая программно-доктринальных актов. Уровень государственно-управленческих документов – от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.